Σάββατο, 30 Σεπτεμβρίου 2017

Σχόλια στην Υπουργική Απόφαση για Παραχώρηση Απλής Χρήσης Αιγιαλού-Παραλίας

Σχόλια της Καθηγήτριας του Τμήματος Γεωγραφίας στο Πανεπιστήμιο Αιγαίου κας Ελένης Καπετανάκης - Μπριασούλη, στην Υπουργική Απόφαση ΔΔΠ0007378/0454ΒΕΞ2017 «Καθορισμός όρων, προϋποθέσεων, τεχνικών θεμάτων, αναγκαίων λεπτομερειών και διαδικασίας για την παραχώρηση απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών»

...Η Υπουργική Απόφαση (ΥΑ) είναι άλλη μια αποσπασματική παρέμβαση σε έναν πολύτιμο φυσικό και πολιτιστικό «κοινό» πόρο: τις παράκτιες περιοχές. Ο σκοπός της είναι καθαρά εισπρακτικός, άλλωστε γι’ αυτό εκδόθηκε και γι’ αυτό όλες οι αυθαιρεσίες συγχωρούνται έναντι ανταλλάγματος (συνήθως πινακίου φακής σε σχέση με την επιτελούμενη κοινωνική και περιβαλλοντική καταστροφή). Όμως άπτεται ζητημάτων που επηρεάζουν την οικονομική απόδοση των πόρων τα οποία αγνοεί και έτσι εγκυμονεί κινδύνους για το άμεσο και απώτερο μέλλον...


Εν συντομία:

Βασικός στόχος της ΥΑ (άρθρο 1) είναι η προστασία των ακτών, και η προστασία του οικοσυστήματος των παράκτιων ζωνών, «με την προϋπόθεση ότι διασφαλίζονται τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, παραλίας και δεν παραβλάπτεται η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού.» Επίσημος σκοπός της (άρθρο 2) είναι «η παραχώρηση του δικαιώματος της απλής χρήσης … για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού, ιδίως για εκμίσθωση θαλάσσιων μέσων αναψυχής, τραπεζοκαθισμάτων, ομπρελών, ανακλίντρων (ξαπλωστρών) λειτουργία τροχήλατου αναψυκτηρίου, ...»

Η χρήση της νομικής κατάταξης των πόρων βάσει του ιδιοκτησιακού καθεστώτος – ιδιωτικοί, δημόσιοι, κοινόκτητοι – σημαίνει ότι το δημόσιο κατέχει τα κοινόχρηστα αγαθά και τα διαθέτει σε ιδιώτες ή στο κοινό. Η νομική κατάταξη των πόρων διαφοροποιείται από αυτή που αφορά τη φύση τους όπου τα «κοινά» (commons, Common Pool Resources) ορίζονται – από τον Αριστοτέλη και την Νομπελίστα Ostrom – βάσει δύο προσδιοριστικών χαρακτηριστικών τους: μη-αποκλεισιμότητα (για πρακτικούς και ηθικούς λόγους δεν μπορεί να αποκλειστεί κανείς από τη χρήση τους) και αφαιρεσιμότητα (η χρήση από έναν μειώνει την ποσότητα που διατίθεται σε άλλους, γιατί είναι πεπερασμένα, άρα υπάρχει ανταγωνισμός στη χρήση). Σ’ αυτή την προσέγγιση, η κατά προορισμό χρήση των παραλιών είναι, πρωταρχικά, να λειτουργούν σαν φυσικά οικοσυστήματα και να προσφέρουν τις υπηρεσίες οικοσυστημάτων (ecosystem services) που περιλαμβάνουν και πολιτισμικές υπηρεσίες (cultural services), όπως η αναψυχή, δηλαδή η παραδοσιακή κολύμβηση και τα ήπια θαλάσσια σπορ. Η χρήση της νομικής κατάταξης επιτρέπει την κατά το δοκούν ερμηνεία της κατά προορισμό χρήσης και την αλλαγή προτεραιότητας των φυσικών λειτουργιών. Έτσι, η έμφαση στην αναψυχή του κοινού (όπως ακριβώς περιγράφεται παραπάνω) σημαίνει ότι θεωρείται μια κατά προορισμό χρήση (εξ ου επιτρέπονται κέντρα αναψυχής μέχρι και 500 τ.μ., άρθρο 12) με προτεραιότητα έναντι του φυσικού προορισμού των παραλιών και των παραδοσιακών ειδών αναψυχής.

Η ΥΑ είναι άλλη μια αποσπασματική παρέμβαση σε έναν πολύτιμο φυσικό και πολιτιστικό «κοινό» πόρο: τις παράκτιες περιοχές. Ο σκοπός της είναι καθαρά εισπρακτικός, άλλωστε γι’ αυτό εκδόθηκε και γι’ αυτό όλες οι αυθαιρεσίες συγχωρούνται έναντι ανταλλάγματος (συνήθως πινακίου φακής σε σχέση με την επιτελούμενη κοινωνική και περιβαλλοντική καταστροφή). Όμως άπτεται ζητημάτων που επηρεάζουν την οικονομική απόδοση των πόρων τα οποία αγνοεί και έτσι εγκυμονεί κινδύνους για το άμεσο και απώτερο μέλλον.

Στην εκτίμηση του ανταλλάγματος (άρθρο 7) δίνεται προτεραιότητα στην οικονομική αξία της παραλίας, αποδεσμευμένης από την οικολογική και την κοινωνική, που νομοτελειακά οδηγεί σε περαιτέρω περιβαλλοντική υποβάθμιση και κοινωνικό αποκλεισμό όσων δεν μπορούν να ανταποκριθούν στο τίμημα. Πως συμβιβάζεται η εκμίσθωση και ιδιωτική χρήση της παραλίας όταν τα εκμισθωμένα τμήματα παύουν πρακτικά να έχουν κοινόχρηστο χαρακτήρα;

Η εκτίμηση του αναφέρεται ασαφώς στα «συγκριτικά χαρακτηριστικά», που θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν το ενοίκιο γης και πόρων (land and resource rent) αλλά το βάρος πέφτει στα συγκυριακά και μεταβλητά άμεσα οικονομικά δεδομένα, «το αντάλλαγμα της σύμβασης παραχώρησης της ίδιας θέσης των 5 τελευταίων ετών και σε περίπτωση ανυπαρξίας (νέα σύμβαση παραχώρησης) των ομόρων με αυτή θέσεων, καθώς επίσης τα πραγματικά δεδομένα, ως προς τις διαμορφωμένες σήμερα αξίες των χώρων αυτών». Με άλλα λόγια, οι επιχειρήσεις δεν πληρώνουν για τις υπηρεσίες της φύσης που χρησιμοποιούν στην παραγωγή του προϊόντος τους, την αναψυχή…

Ουσιαστικά, η ΥΑ εκλαμβάνει την παραλία ως οικόπεδο που μπορεί να χρησιμοποιηθεί για αποκόμιση οικονομικού οφέλους και αντιφάσκει με το δηλωμένο στόχο της προστασίας του περιβάλλοντος. Επιτρέπει, όπως επιβεβαιώνει και η πραγματικότητα, στα καταστήματα να επεκτείνουν τις δραστηριότητες τους στην παραλία. Η προτεραιότητα των ομόρων αντικατοπτρίζει τις χερσαίες χρήσεις (που αφορούν ιδιωτικούς πόρους) στην παραλία, μαζί με όλα τους τα προβλήματα, και δημιουργεί ένα ‘τείχος’ κατασκευών που αντιβαίνει στον ουσιαστικό προορισμό της παραλίας ως φυσικού και «κοινού» πόρου.

Η ΥΑ δεν επιχειρεί ρήξεις με το παρελθόν. Δεν αμφισβητεί ούτε αξιολογεί τις στρεβλές και επιβλαβείς πρακτικές του αλλά τις νομιμοποιεί και τις υιοθετεί θεωρώντας τόσο αυτές όσο και τον κατακερματισμό διοικητικών αρμοδιοτήτων, που εντείνει τα προβλήματα διαχείρισης τους, ως δεδομένα. Δεν προτείνει τρόπους διασφάλισης του βασικού στόχου (άρθρο 1) σε συμφωνία με άλλες νομοθεσίες, με εξαίρεση την αναφορά στη νομοθεσία περί προστατευόμενων (φυσικών και αρχαιολογικών) περιοχών, που είναι συμβατική υποχρέωση της, ως εάν οι περιοχές που δεν εμπίπτουν σ’ αυτή τη νομοθεσία δεν έχουν ανάγκη προστασίας και ως εάν εφαρμόζεται η νομοθεσία περί προστατευόμενων περιοχών στο ακέραιο… Έστω για αυστηρά οικονομικούς, αν όχι ουσιαστικούς, λόγους θα έπρεπε να μεριμνήσει για τη διασφάλιση της αποκατάστασης και διατήρησης της καλής κατάστασης όλων των παράκτιων περιοχών.

Ο εισπρακτικός χαρακτήρας, οι θεμελιώδεις παραδοχές και η ασάφεια πολλών εννοιών στην ΥΑ αποκαλύπτουν ασυμφωνία στόχων και πρακτικών και αφήνουν μεγάλα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στους εμπλεκόμενους, συχνά ασυντόνιστους, φορείς. Τα προβλήματα επιτείνονται από το θεσμικό κενό ύπαρξης εθνικής και Ευρωπαϊκής πολιτικής για την Ολοκληρωμένη Διαχείριση της Παράκτιας Ζώνης. Δημιουργεί, έτσι, συγκρούσεις χρήσεων της παραλίας και μεταξύ παραλίας και χερσαίων χρήσεων, ενισχύει τις υπάρχουσες συγκρούσεις, και τις αρνητικές επιπτώσεις τους, και δεν τις επιλύει υποθέτοντας σιωπηλά, πλην σαφώς, ότι η πολιτική διαδικασία θα τις επιλύσει τοπικά και κατά περίπτωση.

Με δεδομένα αυτά τα προβλήματα, η χρονική διάρκεια ισχύος της, μέχρι 31-12-2019 (άρθρο 6), είναι μεγάλη και απαιτεί άμεσες διορθωτικές παρεμβάσεις όπως επιβεβαιώνει και η εμπειρία του καλοκαιριού του 2017. Σημαντικό πρώτο βήμα είναι η απαίτηση εκπόνησης σχεδίου διαχείρισης παραλιών ως προαπαιτούμενο για την εφαρμογή της διορθωμένης ΥΑ.

Ελένη Καπετανάκη-Μπριασούλη, Καθηγήτρια
Τμήμα Γεωγραφίας, Πανεπιστήμιο Αιγαίου
e.briassouli@aegean.gr


Αναλυτικότερα:

ΥΑ Αριθμ. ΔΔΠ0007378/0454ΒΕΞ2017. Καθορισμός όρων, προϋποθέσεων, τεχνικών θεμάτων, αναγκαίων λεπτομερειών και διαδικασίας για την παραχώρηση απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών.


  • Ο επίσημος στόχος της διατυπώνεται στο Άρθρο 1 Παραχώρηση δικαιώματος απλής χρήσης. «Η εν λόγω παραχώρηση γίνεται υπό το πρίσμα της προστασίας των ακτών, και της προστασίας του οικοσυστήματος των παράκτιων ζωνών, με την προϋπόθεση ότι διασφαλίζονται τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, παραλίας και δεν παραβλάπτεται η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού».

ΣΧΟΛΙΟ
Η έννοια του κοινόχρηστου αγαθού στηρίζεται σε νομικό ορισμό των πόρων/αγαθών με βάση το ιδιοκτησιακό καθεστώς τους και επιβεβαιώνεται από τη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 1*. Οι άλλες τρεις κατηγορίες είναι το ιδιωτικό, το δημόσιο (ιδιοκτήτης και χρήστης το κράτος), και το κοινόκτητο (ιδιοκτήτες είναι μια συγκεκριμένη ομάδα χρηστών).

Όμως, τα «κοινά» (commons, Common Pool Resources) ορίζονται – από τον Αριστοτέλη (Πολιτικά) και την Νομπελίστα Ostrom (1990) – με βάση τη φύση τους, ανεξάρτητα από ιδιοκτησιακό καθεστώς, εξ ου και τα δύο προσδιοριστικά χαρακτηριστικά τους: μη-αποκλεισιμότητα (για πρακτικούς και ηθικούς λόγους δεν μπορεί να αποκλειστεί κανείς από τη χρήση τους) και αφαιρεσιμότητα (η χρήση από έναν μειώνει την ποσότητα που διατίθεται σε άλλους, γιατί είναι πεπερασμένα, άρα υπάρχει ανταγωνισμός στη χρήση).

Ποιος ορίζει την «κατά προορισμό χρήση ως κοινόχρηστου αγαθού»; Και ποια είναι αυτή;

Ο προορισμός των ακτών, κ.λπ. είναι, πρωταρχικά, να λειτουργούν σαν φυσικά οικοσυστήματα και σ’ αυτά τα πλαίσια να προσφέρουν το σύνολο των υπηρεσιών οικοσυστημάτων (ecosystem services) που περιλαμβάνουν και υπηρεσίες που προσφέρουν στον άνθρωπο (cultural services), όπως η αναψυχή (MEA 2005). Η αναψυχή στις παραλίες παραδοσιακά συνδέεται με την κολύμβηση και τα ήπια θαλάσσια σπορ.

Η χρήση της νομικής κατάταξης αγαθών με βάση το ιδιοκτησιακό καθεστώς, σε αντίθεση με τον ορισμό των «κοινών», επιτρέπει την ερμηνεία της ‘κατά προορισμό χρήση’ κατά το δοκούν και της αλλαγής προτεραιότητας των φυσικών λειτουργιών και της παραδοσιακής αναψυχής.

  • Ο επίσημος σκοπός της διατυπώνεται στο Άρθρο 2 Σκοπός παραχώρησης. «Η παραχώρηση του δικαιώματος της απλής χρήσης … (εφεξής αιγιαλού, παραλίας), γίνεται για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού, ιδίως για εκμίσθωση θαλάσσιων μέσων αναψυχής, τραπεζοκαθισμάτων, ομπρελών, ανακλίντρων (ξαπλωστρών) λειτουργία τροχήλατου αναψυκτηρίου, με την διαδικασία και τους όρους του άρθρου 13 του ν. 2971/2001 και της παρούσας. Η άσκηση άλλης δραστηριότητας που δεν προβλέπεται από διατάξεις του νόμου (π.χ. διοργάνωση συναυλιών ή beach parties, γήπεδα κτλ ) επιφέρει τις κυρώσεις του άρθρου 15 της παρούσας και της εκάστοτε ισχύουσας νομοθεσίας».
ΣΧΟΛΙΟ
Τι είναι οι ‘λουόμενοι’; Η ‘αναψυχή του κοινού’; Τα ‘γήπεδα’;
Η έμφαση είναι στην αναψυχή του κοινού (οι λουόμενοι έρχονται σε δεύτερη μοίρα) που συνεπάγεται ότι αυτή είναι μια από τις ‘κατά προορισμό’ χρήσεις του κοινόχρηστου αγαθού ‘αιγιαλός, παραλία’ (εξ ου και επιτρέπονται κέντρα αναψυχής, όπως σαφώς αναφέρεται παρακάτω στο άρθρο 12, εμβαδού μέχρι και 500 τ.μ.!). Είναι, όμως; Επειδή αυτό συνέβαινε στο παρελθόν και συμβαίνει ακόμα, δεν σημαίνει ότι είναι. Επίσης, οι χρήσεις δεν είναι πάντα συμβατές (π.χ. οικολογικές, αναψυχής, μεταφορές). Η ΥΑ δεν αναφέρεται στις συγκρούσεις χρήσεων και την επίλυση τους, υποθέτοντας σιωπηλά ότι αυτό θα γίνει μέσα από την πολιτική διαδικασία κατά περίπτωση.

  • Στο «Άρθρο 4 Τρόπος και Είδος σύμβασης παραχώρησης απλής χρήσης», η ΥΑ διατυπώνει τις προτεραιότητες των ομόρων. «Στους έχοντες το δικαίωμα να αιτηθούν την παραχώρηση άνευ δημοπρασίας σύμφωνα με τις παρ. 3 και 4 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001, η δυνατότητα της απευθείας παραχώρησης παρέχεται κατά προτεραιότητα έναντι οποιουδήποτε άλλου σε αυτούς, ως ομόρους, για τον έμπροσθεν της άσκησης της δραστηριότητάς τους κοινόχρηστο χώρο, με την προϋπόθεση ότι θα εξασφαλίζεται η ελεύθερη πρόσβαση στον αιγιαλό, κατά τα οριζόμενα στην ισχύουσα νομοθεσία και στην παρούσα. Έμπροσθεν χώρος νοείται ο χώρος που προκύπτει από την προβολή του μήκους της πρόσοψης της επιχείρησης επί της ακτογραμμής». Το Άρθρο 5 διευκρινίζει περαιτέρω την έννοια του όμορου για τις ανάγκες εφαρμογής της ΥΑ.
ΣΧΟΛΙΟ
Η ΥΑ δεν αμφισβητεί τις τρέχουσες πρακτικές, όπως η παραπάνω, και θεωρεί ως μόνο κριτήριο την ελεύθερη πρόσβαση (τι ακριβώς είναι όμως η ελεύθερη πρόσβαση από ποιον και για ποιο σκοπό;) ενώ άλλα κριτήρια – λειτουργικότητα, οικολογική λειτουργία, αισθητική – αγνοούνται. Ακόμα και οι τρέχουσες πρακτικές έχουν δημιουργήσει σοβαρά προβλήματα στην ελεύθερη πρόσβαση.

  • Το Άρθρο 7 Αντάλλαγμα αναφέρει «Το αντάλλαγμα της παραχώρησης απλής χρήσης προσδιορίζεται με βάση τα συγκριτικά στοιχεία της περιοχής, το αντάλλαγμα της σύμβασης παραχώρησης της ίδιας θέσης των 5 τελευταίων ετών και σε περίπτωση ανυπαρξίας (νέα σύμβαση παραχώρησης) των ομόρων με αυτή θέσεων, καθώς επίσης τα πραγματικά δεδομένα, ως προς τις διαμορφωμένες σήμερα αξίες των χώρων αυτών».
ΣΧΟΛΙΟ
Αυτό το άρθρο είναι ο πυρήνας της ΥΑ. Aφενός, περιέχει ασάφειες και, αφετέρου, στηρίζεται σε πρακτικές του παρελθόντος υποθέτοντας ότι είναι ορθές και ωφέλιμες.

«Tα συγκριτικά στοιχεία της περιοχής» δεν ορίζονται με τρόπο που να είναι εφικτή η εφαρμογή τους.

Δεν λαμβάνεται υπόψη ότι η τρέχουσα αλλά και η μελλοντική οικονομική αξία δεν είναι σταθερές γιατί επηρεάζονται από πλήθος παραγόντων που έχουν συμβάλλει ή θα συμβάλλουν στην υποβάθμιση της παραλίας. Δίνεται, δηλαδή, προτεραιότητα στο οικονομικό σκέλος της αξίας, αλλά αποδεσμευμένο από το οικολογικό και κοινωνικό, που νομοτελειακά οδηγεί σε περαιτέρω προβλήματα.

Η τελευταία παράγραφος του άρθρου 7, που αφορά τις αυθαίρετες καταλήψεις παραλίας, δείχνει ότι η ΥΑ διαπνέεται από τη φιλοσοφία της οικονομικής και γενικότερης πολιτικής των τελευταίων δεκαετιών: οι αυθαιρεσίες ‘συγχωρούνται’ έναντι ανταλλάγματος. Όπως και στην περίπτωση άλλων αυθαιρέτων, η διαχείριση αυθαιρεσιών στον αιγιαλό και την παραλία ή η διάπραξη νέων γίνεται με επιβολή προστίμου, άρα με επιβράβευση της αυθαιρεσίας. Το κόστος της αυθαιρεσίας προφανώς είναι κατά πολύ μικρότερο του κόστους της νόμιμης συμπεριφοράς και δραστηριότητας. Τονίζεται έτσι η ανταλλακτική αξία μόνο των πόρων και αποσιωπάται έως καταργείται η αξία χρήσης, επιλογής και ύπαρξης τους.

  • Το Άρθρο 8 Εξαιρούμενοι από την παραχώρηση χώροι λογικά εξαιρεί χώρους που έχουν αποδοθεί σε άλλες λειτουργίες. Για τις υπόλοιπες, πρακτικά η ΥΑ αγνοεί τις οικολογικές λειτουργίες της παραλίας και δίνει έμφαση μόνο σε όσες αφορούν την χρήση της ως οικόπεδο (γεωμορφολογικές συνθήκες – βραχώδεις - απόκρημνες ακτές και εύρος του αιγιαλού ή της όχθης είναι μικρότερο των τριών (3) μέτρων).

    Τα Άρθρα 10 και 11 (Υποχρεώσεις Δήμων, Υποχρεώσεις λιμενικών και αστυνομικών αρχών) έχουν ενδιαφέρον γιατί (α) ζητούν από Δήμους και άλλες αρχές να ασχοληθούν με την καθαριότητα, κ.λπ. των κοινόχρηστων χώρων (ποιους εννοούν ακριβώς;), τη στιγμή που είναι γνωστά τα προβλήματα υποστελέχωσης των υπηρεσιών και ορατή η πλημμελής καθαριότητα γενικά πλην εξαιρέσεων και (β) τους ανατίθεται η επίβλεψη της τήρησης της ΥΑ και η καταγγελία αυθαιρεσιών ενώ είναι γνωστό ότι τέτοιες πρακτικές δεν είναι εφαρμόσιμες σε τοπικό επίπεδο εν γένει, πλην εξαιρέσεων. Τέλος, αγνοεί τον κατακερματισμό και τις συγκρούσεις αρμοδιοτήτων μεταξύ υπηρεσιών που συχνά δυσχεραίνουν την εφαρμογή της νομοθεσίας.
  • Το Άρθρο 12 Περιορισμοί - υποχρεώσεις απαγορεύσεις υπέρ ων απαγορεύει: «επέμβαση που αλλοιώνει τη φυσική μορφολογία και τα βιοτικά στοιχεία των χώρων αιγιαλού, … καθώς και τον κοινόχρηστο χαρακτήρα αυτών», απαιτεί «να εξασφαλίζουν και να μην εμποδίζουν την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των πολιτών», «να μεριμνούν για τον καθημερινό καθαρισμό των κοινοχρήστων χώρων, την αισθητική του χώρου της ακτής και του περιβάλλοντος χώρου, καθώς επίσης να μεριμνούν για τη λήψη μέτρων για την ασφάλεια των λουομένων και των διερχομένων στον παραχωρούμενο χώρο», «να τηρούν όλες τις τεχνικές προδιαγραφές και τα αναφερόμενα στο παράρτημα 4 «ΤΕΧΝΙΚΕΣ ΠΡΟΔΙΑΓΡΑΦΕΣ ΚΑΤΑΣΚΕΥΩΝ – ΔΙΑΜΟΡΦΩΣΕΩΝ ΑΠΛΗΣ ΧΡΗΣΗΣ ΕΝΤΟΣ ΑΙΓΙΑΛΟΥ ΠΑΡΑΛΙΑΣ», «να παραδώσουν τους κοινόχρηστους χώρους στην αρχική τους κατάσταση αμέσως μετά τη λήξη της σύμβασης με οποιοδήποτε τρόπο».
ΣΧΟΛΙΟ
Το άρθρο 12 διατυπώνει απαιτήσεις οι οποίες δεν έχουν τηρηθεί ούτε και τηρούνται γενικά με αποτέλεσμα να έχουν παγιωθεί πρακτικές οι οποίες είναι δύσκολο να σταματήσουν.

Η αναφορά στην «αρχική κατάσταση των χώρων» δεν διευκρινίζει ποια είναι η αρχική κατάσταση (έτος αφετηρίας;) και ευνοεί το ενδεχόμενο να μην αποκατασταθούν χώροι που ήταν ήδη υποβαθμισμένοι πριν την παραχώρηση.

Ένα ανοικτό ερώτημα είναι αν όλες οι κατασκευές απομακρύνονται μετά τη λήξη της περιόδου. Στην πράξη, αρκετές από αυτές δεν είναι εύκολο να μετακινηθούν…

Σημειώνεται ότι η απαίτηση του Παραρτήματος 4 ότι η συνολική επιφάνεια που καταλαμβάνουν τα σετ «ξαπλώστρα-ομπρέλα-ξαπλώστρα-τραπεζάκι» (5 τ.μ.) δεν μπορεί να ξεπερνά το 50% της παραχωρούμενης επιφάνειας καταστρατηγείται, τουλάχιστον σε περιπτώσεις στενών παραλιών.

Τέλος, πως είναι δυνατόν καταλήψεις παραλιών που συνεπάγονται έντονη, συχνά σε 24ωρη βάση, χρήση να αφήνουν το χώρο στην αρχική του κατάσταση (και ποια είναι αυτή;). Ο τρόπος με τον οποίο εκτιμάται η μεταβολή από την αρχική κατάσταση δεν υποδεικνύεται, αφήνοντας, έτσι, πολλά περιθώρια εκτιμήσεων κατά το δοκούν.

  • Το Άρθρο 15 Ανάκληση παραχώρησης θέτει μια πρόκληση που απορρέει από όλη την ΥΑ: πώς να (από)δειχθεί ότι δεν έχουν τηρηθεί τα προβλεπόμενα τη στιγμή που υπάρχουν σημαντικές ασάφειες και περιθώρια εναλλακτικών ερμηνειών, οι ‘περί ων’ δεν διαθέτουν τις απαραίτητες δεξιότητες τέτοιων εκτιμήσεων, οι υπηρεσίες αδυνατούν να επιφορτισθούν με το επιπλέον αυτό έργο και η μη τήρηση μπορεί να αποδοθεί σε πλήθος παραγόντων;

ΣΥΝΟΨΙΖΟΝΤΑΣ:

Η ΥΑ είναι άλλη μια αποσπασματική κρατική παρέμβαση σε έναν πολύτιμο φυσικό και πολιτιστικό «κοινό» πόρο: τις παράκτιες περιοχές.

Ο σκοπός της είναι καθαρά εισπρακτικός, άλλωστε γι’ αυτό εκδόθηκε και γι’ αυτό όλες οι αυθαιρεσίες συγχωρούνται έναντι ανταλλάγματος (συνήθως πινακίου φακής σε σχέση με την επιτελούμενη κοινωνική και περιβαλλοντική καταστροφή). Πλην όμως άπτεται και άλλων ζητημάτων που επηρεάζουν την οικονομική απόδοση των πόρων τα οποία αγνοεί και έτσι εγκυμονεί κινδύνους για το άμεσο και απώτερο μέλλον.

Η κατευθυντήρια οδηγία για την εκτίμηση του ύψους του ανταλλάγματος (άρθρο 7) δίνει προτεραιότητα στο οικονομικό σκέλος της αξίας της παραλίας, αποδεσμευμένο από το οικολογικό και το κοινωνικό, που νομοτελειακά οδηγεί σε περαιτέρω περιβαλλοντική υποβάθμιση και κοινωνικό αποκλεισμό όσων δεν μπορούν να ανταποκριθούν στο τίμημα. Εγείρει δε το ερώτημα πως συμβιβάζεται η εκμίσθωση και ιδιωτική χρήση της παραλίας με τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της όταν τα εκμισθωμένα τμήματα παύουν πρακτικά να είναι κοινόχρηστα.

Η εκτίμηση του ανταλλάγματος με βάση «τα συγκριτικά στοιχεία της περιοχής, το αντάλλαγμα της σύμβασης παραχώρησης της ίδιας θέσης των 5 τελευταίων ετών και σε περίπτωση ανυπαρξίας (νέα σύμβαση παραχώρησης) των ομόρων με αυτή θέσεων, καθώς επίσης τα πραγματικά δεδομένα, ως προς τις διαμορφωμένες σήμερα αξίες των χώρων αυτών» αναφέρεται ασαφώς στα «συγκριτικά χαρακτηριστικά», που θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν το ενοίκιο γης και πόρων (land and resource rent) – ομολογουμένως δύσκολο να εκτιμηθεί άμεσα – αλλά το βάρος της εκτίμησης πέφτει στα άμεσα, πλην όμως συγκυριακά και μεταβλητά, οικονομικά δεδομένα. Με άλλα λόγια, οι επιχειρήσεις δεν πληρώνουν για τον βασικό πόρο, τις υπηρεσίες της φύσης, που χρησιμοποιούν στην παραγωγή του προϊόντος τους, την αναψυχή…

Το ανώτατο όριο των 500 τ.μ. για κέντρα αναψυχής δείχνει καθαρά ότι η ΥΑ εκλαμβάνει την παραλία ως οικόπεδο που μπορεί να χρησιμοποιηθεί για αποκομιδή οικονομικού οφέλους (με δωρεάν τις υπηρεσίες της φύσης που δεν χρεώνει ενοίκιο) και αντιφάσκει με το δηλωμένο στόχο της για προστασία του περιβάλλοντος. Επιτρέπει, δηλαδή, κι αυτό επιβεβαιώνεται και από την πραγματικότητα, στα καταστήματα να επεκτείνουν τις δραστηριότητες τους στην παραλία. Η προτεραιότητα των ομόρων συνεπάγεται ότι οι χρήσεις του χερσαίου τμήματος (που αφορούν ιδιωτικούς πόρους) μεταφέρονται, ως αντικατοπτρισμός, στην παραλία μαζί με όλα τους τα προβλήματα όπως συγκρούσεις χρήσεων και δημιουργία ενός ‘τείχους’ κατασκευών επί της παραλίας που αντιβαίνει στις ουσιαστικές λειτουργίες και του προορισμού της ως φυσικού και «κοινού» πόρου.

Η ΥΑ νομιμοποιεί, υιοθετεί και συνεχίζει τις πρακτικές του παρελθόντος, θεωρώντας τις σαν μια παγιωμένη κατάσταση, δεν τις αμφισβητεί ούτε τις αξιολογεί αν και είναι γνωστό ότι δημιουργούν προβλήματα και εκλαμβάνει ως δεδομένο τον κατακερματισμό αρμοδιοτήτων που εντείνει τα προβλήματα διαχείρισης τους.

Η ΥΑ δεν επιχειρεί δηλαδή ρήξεις με το παρελθόν και συγχρόνως πάσχει από ασυμφωνία στόχων και πρακτικών που απορρέουν από τις διατάξεις της. Αυτό είναι αναμενόμενο γιατί ο στόχος της είναι εισπρακτικός. Αυτό δεν σημαίνει, όμως, ότι δεν θα έπρεπε να μεριμνήσει για τη διασφάλιση της αποκατάστασης και διατήρησης της καλής κατάστασης των πόρων που θίγονται αν όχι για ουσιαστικούς αλλά έστω για αυστηρά οικονομικούς λόγους. Διότι δεν προτείνει με ποιους τρόπους θα διασφαλισθεί ο βασικός στόχος (άρθρο 1) και η συμφωνία με άλλες νομοθεσίες, με εξαίρεση την αναφορά στη νομοθεσία περί προστατευόμενων περιοχών (φυσικών και αρχαιολογικών πόρων), που είναι συμβατική υποχρέωση της φυσικά, ως εάν οι περιοχές που δεν εμπίπτουν σ’ αυτή τη νομοθεσία δεν έχουν ανάγκη προστασίας και ως εάν εφαρμόζεται η νομοθεσία περί προστατευόμενων περιοχών στο ακέραιο…

Τα παραπάνω προβλήματα απορρέουν από
(1) τον εισπρακτικό σκοπό της,
(2) τις θεμελιώδεις παραδοχές της,
(3) τους ασαφείς και αόριστους ορισμούς πολλών εννοιών και
(4) το θεσμικό κενό που υπάρχει ακόμα παρά τις προσπάθειες των τελευταίων 15 χρόνων, στις εθνικές και Ευρωπαϊκές πολιτικές και τη νομοθεσία όσον αφορά την Ολοκληρωμένη Διαχείριση της Παράκτιας Ζώνης και τον σχεδιασμό των παράκτιων ζωνών.

Αυτά τα προβλήματα δεν βοηθούν στην εφαρμογή της ΥΑ και αφήνουν μεγάλα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας στους επιφορτισμένους με την εφαρμογή εμπλεκόμενους φορείς που συχνά πάσχουν από έλλειψη στοιχειώδους συντονισμού. Δημιουργεί, έτσι, συγκρούσεις χρήσεων της παραλίας καθώς και μεταξύ παραλίας και χερσαίων χρήσεων, ενισχύει τις υπάρχουσες συγκρούσεις, και τις αρνητικές επιπτώσεις τους, και δεν τις επιλύει υποθέτοντας σιωπηλά, πλην σαφώς, ότι θα επιλυθούν τοπικά και κατά περίπτωση μέσα από την πολιτική διαδικασία. Όμως, αυτή η επίλυση είναι εφικτή μόνο στα πλαίσια, τις αρχές και τα σχέδια Ολοκληρωμένης Διαχείρισης της Παράκτιας Ζώνης.

Με δεδομένα τα παραπάνω προβλήματα, η χρονική διάρκεια ισχύος της, μέχρι 31-12-2019 (άρθρο 6), είναι μεγάλη και απαιτεί άμεσες διορθωτικές παρεμβάσεις όπως επιβεβαιώνει και η εμπειρία του καλοκαιριού του 2017. Ένα σημαντικό πρώτο βήμα είναι η απαίτηση εκπόνησης σχεδίου διαχείρισης της εκάστοτε παραλίας ως προαπαιτούμενο για την εφαρμογή της διορθωμένης ΥΑ.

 

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ:
  • Αριστοτέλης (1994) Πολιτικά. Εκδόσεις Κάκτος, Αθήνα.
  • MEA (2005) Ecosystems and human well-being: A Framework for Assessment. Washington, DC.: Island Press.
  • Ostrom, E. (1990) Governing the Commons: The Evolution of Institutions of Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press
Σημείωση:
* «Ειδικά για τις παραλίες και τις παρόχθιες ζώνες, το δικαίωμα απλής χρήσης παραχωρείται εφόσον έχει συντελεσθεί η προβλεπόμενη από τις διατάξεις του άρθρου 7 του ν. 2971/2001 απαλλοτρίωση ή έχουν αυτές αποκτήσει τον κοινόχρηστο χαρακτήρα τους με άλλο τρόπο».